После принятия закона об ограничении последствий табакокурения общественность — та ее часть, которая думает о здоровье и защите прав нормальных граждан — вздохнула с облегчением и, памятуя о том, что на Руси закон, что дышло, стала ожидать, как его станут применять. А. Демин же критически проанализировал закон.
Тринадцать лет табачного законотворчества
А.К. Дёмин, доктор политических наук, профессор, кандидат медицинских наук, президент Российской ассоциации общественного здоровья
(полный текст в .pdf Тринадцать лет)
Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный закон Российской Федерации от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».[1] Закон принят Государственной Думой 12 февраля, одобрен Советом Федерации 20 февраля.
Утративший силу Федеральный закон от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака», первый в стране в своем роде, оказался неэффективным, так как уже на этапе проекта попал под пресс иностранных табачных компаний, внедрившихся в Россию.
Оптимисты связывали новые надежды с присоединением страны к новому международному законодательству — Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака, принятой большинством стран мира, включая Россию, в 2003 году. Правда, в составах правительственных делегаций России на продолжавшихся несколько лет переговорах по подготовке проекта Конвенции в Женеве, общественниками, включая автора статьи, был выявлен замаскированный высокопоставленный деятель иностранной табачной компании «Бритиш Америкен Тобакко».
Подрыв внутреннего законодательства, процесса Рамочной конвенции, доминирующая роль иностранных табачных компаний, оседлавших Россию после прекращения СССР, захвативших практически полностью табачный рынок, успехи развитых стран и мирового сообщества впервые рассмотрены нами в книге «Россия: дело табак. Расследование массового убийства», опубликованной в 2012 году.[2] Проанализированы все аспекты жизнедеятельности табачного бизнеса, включая продвижение продукции.
Страна вышла на первое место в мире по распространенности курения, число потребителей табака – легального наркотика, превышает 50 миллионов – более трети населения России. Ежегодно преждевременно умирает от потребления продукции табачных компаний 400 тысяч наших сограждан, производится около 400 миллиардов штук сигарет стоимостью 13 миллиардов долларов США. На продвижение продукции расходуется более 1 миллиарда долларов США в год. После уплаты ничтожных акцизов, прибыль вывозятся за рубеж, ущерб не возмещается. Основные страны-получатели астрономического размера табачных финансовых потоков из России – Япония, США, Соединенное Королевство, Южная Корея.
Иностранные табачные компании консультируют руководителей, оплачивают работу ведущих экспертов, отбирают талантливую молодежь. Страшные «заслуги» их руководителей торжественно отмечены высокими правительственными наградами. Для ключевых субъектов Федерации, в том числе табачной столицы и кузницы правящей элиты — Санкт-Петербурга, спешно построенные, самые большие в мире, фабрики иностранных табачных компаний стали бюджетообразующими предприятиями.
Ныне Россия превращена в табачную супердержаву, глобальный центр всемирного табачного зла, ключевую логистическую, производственную, сбытовую, кадровую и управленческую площадку пяти иностранных табачных компаний, крупнейших на планете, применяющих суперсовременные подходы, подкрепленные давлением со стороны ведущих государств мира.
Названные факты объясняют трудности адекватного противодействия табачной эпидемии в России в национальных интересах. Так, наша страна имела возможность присоединиться к Рамочной конвенции уже в 2003 году, однако пять драгоценных лет были растрачены на простое движение бумаг.
После ратификации в 2008 году, процесс Рамочной конвенции в России был расколот. В 2008 году принят Федеральный закон Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию»[3], видимо, как легализующий деятельность табачных компаний в условиях угроз со стороны процесса Рамочной конвенции. Объединения табачников разработали и представили законодателям этот техрегламент, в чем можно усмотреть нарушение положения Статьи 5.3. Рамочной конвенции.
«Статья 5. Общие обязательства
…3. При разработке и осуществлении своей политики общественного здравоохранения по борьбе против табака Стороны действуют таким образом, чтобы защитить свою политику от воздействия коммерческих и других корпоративных интересов табачной промышленности в соответствии с национальным законодательством».
Пять послератификационных лет ушли в России на подготовку законодательных инициатив, которые обеспечили бы взятые обязательства по реализации в российском законодательстве положений Конвенции. Затянувшуюся паузу немного заполнила подписанная Председателем Правительства России В.В. Путиным в сентябре 2010 года Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010–2015 годы.[4] Как и другие многочисленные правительственные концепции, она не имеет статуса закона или государственной программы.
Государственная дума, похоже, не смогла сформировать необходимый законопроект, и его разработку выполнило Федеральное ведомство здравоохранения при поддержке Всемирной организации здравоохранения, других организаций. После согласований в Правительстве в 2012 году, проект направили в Государственную думу.
Быстрое прохождение законопроекта, вероятно, связано с предстоящим в этом году первым пятилетним отчетом России о выполнении международных обязательств по Рамочной конвенции, а также с «гибкостью» ответственных за демографию и общественное здоровье в процессе согласования итогового текста.
Согласно «Справке Государственно-правового управления»:
«Федеральный закон принят в целях реализации в российском законодательстве положений Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака, ратифицированной Российской Федерацией в 2008 году, и регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья населения от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.
Федеральным законом установлены:
общие понятия и принципы охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
полномочия органов государственной власти в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака;
запреты на курение табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах;
ценовые, налоговые и организационные меры по сокращению спроса на табачные изделия и ограничению торговли ими;
запреты на рекламу и спонсорство табака;
меры медицинской помощи гражданам, направленные на лечение табачной зависимости;
меры государственного контроля в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака и ответственности за нарушения требований Федерального закона.
Федеральным законом также признаны утратившими силу:
Федеральный закон «Об ограничении курения табака»;
Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 10 Федерального закона «Об ограничении курения табака»;
статья 50 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 3 и 6 Федерального закона «Об ограничении курения табака»;
статья 2 Федерального закона «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». [5]
Закон заслуживает подробного рассмотрения.
В принятом законе[6] указывается на его соответствие Рамочной конвенции.
Вместе с тем, как в названии закона, так и в предмете его регулирования можно усмотреть принципиальные отличия от Рамочной конвенции уже на уровне целеполагания. Вот цель Конвенции:
«Цель настоящей Конвенции и ее протоколов состоит в защите нынешнего и будущих поколений от разрушительных последствий для здоровья людей, а также социальных, экологических и экономических последствий потребления табака и воздействия табачного дыма посредством обеспечения соответствующих рамок для мер борьбы против табака, подлежащих осуществлению Сторонами на национальном, региональном и международном уровнях, с тем чтобы постоянно и существенно сокращать распространенность употребления табака и воздействия табачного дыма».[7]
Название принятого закона — «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
В Статье 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» записано:
«Настоящий Федеральный закон в соответствии с Рамочной конвенцией Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака регулирует отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
Табачники известны исключительной изворотливостью. Этот бизнес процветает, хотя приговор ему объявлен почти 100 лет назад. Правда, с середины 1960-х годов табачным компаниям приходится по-крупному откупаться за наносимый ущерб и обман во многих государствах, а также убираться со своими трюками, в том числе правовыми, в страны, ослабленные недостатками государственного управления и коррупцией.
В принятом законе, путем грубого передергивания формулировок Конвенции, на первое место в названии закона и по тексту закона поставлен «окружающий табачный дым».
Юридическая и лингвистическая эквилибристика, неуклюжая калька с иностранного языка, вероятно, неслучайны, могут разрушить дух и букву обязательств государства, как перед населением страны, так и по Рамочной конвенции. Таким образом, вероятно, за рамки регулирования в значительной степени выводятся включенные в Статью 2 закона некурительные формы потребления табака, за исключением ограничений на насвай, указанных в Статье 19.
В формулировке Статьи 1 закона, меры борьбы против табака воспринимаются суженными до сферы охраны здоровья населения, многими относимой исключительно к здравоохранению. Закон стал, похоже, сугубо «медицинским», а значимость здравоохранения в принятии «социальных, экологических и экономических» решений в нашей стране, мягко говоря, невелика. Отметим, что неспособность ведомств здравоохранения противодействовать агрессивному табачному капиталу стала притчей во языцех и одной из главных причин разработки и принятия Рамочной конвенции. Поэтому «медицинский» закон по табачной проблеме сегодня бесперспективен.
В Статью 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», включены понятия, также существенно отличающиеся от определений, содержащихся в Рамочной конвенции.
В Рамочной конвенции имеется центральное, на наш взгляд, определение:
«…(d) «Борьба против табака» означает широкий круг стратегий в области поставок, спроса и уменьшения вреда, которые направлены на улучшение здоровья населения посредством ликвидации или уменьшения потребления им табачных изделий, а также воздействия на него табачного дыма». [8]
Данное, основополагающее, определение, по-видимому, в принятый закон не вошло ни прямо, ни через отсылку п.2 Статьи 2, ни по содержанию.
В Рамочной конвенции также есть четкое определение:
«…(e) «Табачная промышленность» означает всех тех, кто занимается изготовлением, оптовым распределением и импортом табачных изделий». [9]
По мнению авторитетных специалистов по противотабачной работе, определение табачной промышленности, в том числе в Статье 5.3 Рамочной конвенции, должно включать не только собственно изготовителей, оптовиков и импортеров, но также другие объекты и персонал, которые работают на табачную индустрию, или от ее имени, такие, как фронт-группы (передовые группы), розничные торговцы, табачные профсоюзы и индивиды, в том числе – работающие по найму, юристы, ученые, лоббисты и журналисты.[10] Их деятельность, как и продукция, выпускаемая табачными компаниями, должна подлежать мониторингу и денормализации.
С учетом полученных нами материалов по России, в этот черный список следует внести тех представителей органов государственного регулирования, частного бизнеса и гражданского общества, международных организаций, врачей и педагогов, которые прямо или косвенно поддерживают табачную промышленность. Представляется необходимым включить в это определение также нелегалов и контрабандистов, ведь до трети продукции табачных компаний обращается нелегально.
Принятый закон базируется на самодельном, урезанном понятии т.н. «табачных организаций», из которого, без объяснений, изъяты даже оптовики:
«…Статья 2… …6) табачные организации — юридические лица независимо от организационно-правовой формы, осуществляющие производство, перемещение через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции, либо организации, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации аффилированными лицами этих юридических лиц, дочерние и зависимые организации, объединения таких лиц, а также организации, созданные такими лицами. В целях настоящего Федерального закона к табачным организациям приравниваются индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство, перемещение через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции».
Соответственно, в Статье 16 «Запрет рекламы и стимулирования продажи табака, спонсорства табака», и в ряде других статей, регулирующие формулировки относятся исключительно к «табачным организациям».
Табачный бизнес уже несколько лет назад изгнали из объединений предпринимателей на мировом уровне. Общепризнано, что контакты с этими социально опасными изгоями убийственны для репутации политиков, чиновников, ученых, бизнеса, общественников. В ряде стран приняты специальные законы о защите бюрократии от табачников. Ничего подобного из принятого в России закона не может воспоследовать. Даже Индия давно запретила прямые иностранные инвестиции в табачную индустрию. В России продолжается политика кредитования, инвестирования, налоговых льгот иностранным табачным компаниям, продукция которых будет теперь еще более «законно» убивать граждан.
Иностранные табачные компании консультируют органы государственного управления. Постановлениями Правительства России периодически утверждаются Перечни технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на таможенную территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость. Правительство настойчиво и последовательно, даже после ратификации Рамочной конвенции, включает в Перечень «Оборудование для подготовки или приготовления табака».[11]
Что касается санэпидконтроля на госгранице, имеется письмо Федеральной таможенной службы Российской Федерации от 4 марта 2005 г. N 06-61/6681 «О санитарно-эпидемиологической экспертизе»:
«В соответствии с письмом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 27.10.2004 N 0100/2170-04-31 информирую, что при таможенном оформлении табачного сырья, ввозимого производителями табачных изделий, в т.ч. взорванного и восстановленного табака, а также вспомогательных материалов; бумаги для производства сигарет, фольги, картона, триацетина, полипропиленовой пленки для использования в табачной промышленности не требуется представление санитарно-эпидемиологических заключений и свидетельств о государственной регистрации.
Прошу довести данную информацию до подчиненных таможенных органов и заинтересованных лиц. Начальник Главного управления товарной номенклатуры и торговых ограничений генерал-лейтенант таможенной службы А.О. Кудряшев».[12]
Россия практически не выращивает табак, 95% колоссальных объемов импортируемого сырья для производства 400 миллиардов сигарет в год идет через один терминал в Ленинградской области, на котором табачники, вероятно, могут решать свои вопросы.
Вряд ли такой привычный для иностранных табачных компаний в России, праздничный статус сможет изменить формулировка п. 5 Статьи 4 «Основные принципы охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»:
«…5) приоритет охраны здоровья граждан перед интересами табачных организаций;…».
В п. 9 той же статьи записан принцип:
«…9) информирование населения о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма;…».
При этом, важнейшее сегодня направление информирования населения о маркетинговой активности табачной промышленности, включающей воздействие на законодательство и информационное пространство, законом не предусмотрено.
Аналогично сформулирована Статья 11 «Организация осуществления мер, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака»:
«В целях предупреждения возникновения заболеваний, связанных с воздействием окружающего табачного дыма и потреблением табака, сокращения потребления табака осуществляются следующие меры:
…4) просвещение населения и информирование его о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма;».
Та же особенность прослеживается и в Статье 15 «Просвещение населения и информирование его о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма». Хотя и предусмотрено
«…предоставление информации:
…3) о табачной промышленности…»,
однако не указано, какой именно информации. Вероятно, о белой и пушистой «социальной ответственности» табачников, об огромном вкладе бизнеса на крови в отечественную культуру, Московский пасхальный фестиваль, с использованием иностранными табачниками авторитета российского искусства и Русской Православной Церкви, «просвещение» школьников, частно-государственное партнерство по повышению квалификации школьных учителей и т.п.
В Статье 15 записано также:
«… 3. Основные направления и цели просвещения населения определяются в рамках информационно-коммуникационной стратегии по борьбе с потреблением табака, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения….»
В такой формулировке «стратегия» остается узковедомственной. Вряд ли у Минздрава будут финансовые и иные ресурсы для адекватного вовлечения необходимых участников, в том числе средств массовой информации, пока что успешно «окучиваемых» табачным бизнесом.
Маловероятно, что принятый закон поможет России придти к распространенным в развитых странах успешным многомиллиардным искам к табачным компаниям, по возмещению вреда здоровью и жизни граждан от потребления их ядовитой наркотической продукции.
При этом п. 10 Статьи 4 «Основные принципы охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» гласит:
«…10) возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, имуществу гражданина, в том числе имуществу индивидуального предпринимателя, или юридического лица вследствие нарушения законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
Важное значение может иметь п.6 Статьи 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»:
«6) принятие дополнительных мер, направленных на охрану здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака».
Вероятно, что ряд субъектов Федерации, среди которых Татарстан, Чувашия, Чеченская Республика смогут подать воодушевляющие примеры, однако возможностей по охране здоровья граждан от некурительных форм потребления табака принятый закон для них не предусматривает.
Похоже, что так распространенному в России, развязному внедрению табачников в органы государственного управления не сможет помешать и Статья 8 закона «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с табачными организациями»:
«1. При взаимодействии с индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить подотчетность и прозрачность такого взаимодействия.
2. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления с табачными организациями по вопросам, являющимся предметом регулирования настоящего Федерального закона, должно осуществляться публично, и обращения табачных организаций, направляемые в письменной форме или в форме электронных документов, и ответы на эти обращения подлежат размещению на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»».
Увы, прозрачность и подотчетность в России пока не поспевают за коррупцией, а предупреждение, выявление и преодоление конфликта интересов только формируются. Под п. 1, вероятно, подпадет в первую очередь деятельность раздражающих табачные компании противотабачных общественников, а п. 2 касается исключительно «табачных организаций».
Интересы иностранных табачных компаний надежно обеспечивают специальные мощные подразделения с огромными штатами и бюджетами, занимающиеся связями с государственными регулирующими органами и общественностью. Вероятно, с подготовкой рассматриваемого закона, жизненно важного для иностранной табачной промышленности, связано и продвижение Н.В. Школкиной в депутаты Государственной думы VI созыва по списку «Единой России» в декабре 2011 года.
В 2003 — 2011 гг. она являлась исполнительным директором Совета по вопросам развития табачной промышленности, учрежденного с участием иностранных табачных компаний. Участвовала в подготовке успешной законодательной инициативы табачников – техрегламента. Признана «Лучшим GR-менеджером» табачной отрасли по итогам 2009 года. В настоящее время — заместитель председателя комитета Госдумы по аграрным вопросам, член Генерального совета партии «Единая Россия».[13]
В Статье 9 «Права и обязанности граждан в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» можно проследить что-то вроде обвинения жертвы:
«…2. В сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака граждане обязаны:
…2) заботиться о формировании у детей отрицательного отношения к потреблению табака…»
как будто бы граждане имеют ресурсы, способные противодействовать адской маркетинговой кухне табачной промышленности. Также из этой формулировки может сложиться ложное впечатление, что табачная проблема – исключительно детская.
В Статье 12 «Запрет курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах», в п. 1 законодатели не смогли сформулировать общие принципы запрета, приведен закрытый список, который явно неполон. В ближайшее время мы увидим новые казусы, как, например, долго продолжавшуюся рекламу продукции табачных компаний в метро после ее запрета в метро. Кроме того, ожидаемо, в статье нет запрета на потребление некурительных форм продукции табачных компаний.
П. 4 этой статьи, похоже, без ясной причины, оставляет большую уязвимую группу нашего населения без защиты от последствий потребления табака, обеспечивая защитой только от «окружающего табачного дыма», да и то — в отдельно утверждаемом порядке:
«…4. Для лиц, находящихся в следственных изоляторах, иных местах принудительного содержания или отбывающих наказание в исправительных учреждениях, обеспечивается защита от воздействия окружающего табачного дыма в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения….».
При этом в законе не упоминается такая приоритетная группа населения, как военнослужащие, среди которых распространяется потребление табака.
Во второй части данной статьи регламентируется создание курилок, хотя доподлинно известно, что полная изоляция и полноценная вентиляция курилок практически недостижимы.
Доказано, что ключевую роль в борьбе с табачной эпидемией во многих странах мира, включая соседнюю Украину, успешно играют ценовые и налоговые меры. В законе есть Статья 13 «Ценовые и налоговые меры, направленные на сокращение спроса на табачные изделия», где сказано:
«…2. Меры государственного воздействия на уровень цен табачной продукции осуществляются посредством установления минимальных розничных цен такой продукции. Минимальная розничная цена табачной продукции представляет собой цену, ниже которой единица потребительской упаковки (пачка) табачных изделий не может быть реализована потребителям предприятиями розничной торговли, общественного питания, сферы услуг, а также индивидуальными предпринимателями.
3. Минимальные розничные цены устанавливаются на уровне семидесяти пяти процентов от максимальных розничных цен, определяемых в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации…».
В России табачные компании обладают огромным влиянием на налоговую политику в отношении себя, любимых, вывозили наших налоговиков на конференции. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, Статьи 187.1. «Порядок определения расчетной стоимости табачных изделий, в отношении которых установлены комбинированные налоговые ставки»:
«…2. Максимальная розничная цена представляет собой цену, выше которой единица потребительской упаковки (пачка) табачных изделий не может быть реализована потребителям предприятиями розничной торговли, общественного питания, сферы услуг, а также индивидуальными предпринимателями. Максимальная розничная цена устанавливается налогоплательщиком самостоятельно на единицу потребительской упаковки (пачку) табачных изделий отдельно по каждой марке (каждому наименованию) табачных изделий…».[14]
Таким образом, не государство, а иностранные табачные компании будут продолжать «самостоятельно» определять цены на продукцию, да так, чтобы спрос рос, а не сокращался. Грозное «государственное воздействие» по установлению минимальных цен ограничится арифметическими расчетами 75% от установленной компаниями максимальной цены. Здравоохранение в России будут продолжать бить за болезни и смерти, а табачники будут процветать, оплачивая работу экспертов, обосновывая «экономически целесообразные» решения.
Коротенькая Статья 14 «Регулирование состава табачных изделий и регулирование раскрытия состава табачных изделий, установление требований к упаковке и маркировке табачных изделий» отсылает к ранее упомянутом нами законодательству Российской Федерации о техническом регулировании, которое было разработано и представлено законодателям организацией, созданной при участии иностранных табачных компаний. Действительно, в современные табачные изделия производители добавляют огромное количество химикатов и переработанных отходов, в частности, есть сообщения об использовании …крови свиней.[15] При этом иностранная табачная промышленность, естественно, не торопится раскрывать в России эту разрушительную для себя информацию.
Похожая ситуация в отношении положений Статьи 16 «Запрет рекламы и стимулирования продажи табака, спонсорства табака»:
«…5. Запрет рекламы табака, табачных изделий и курительных принадлежностей осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о рекламе…».
Известно, что иностранные табачные компании, вместе с производителями алкоголя и мусорной еды, энергетических напитков правят бал в российской рекламе.
Эта, важнейшая для преодоления табачной эпидемии 16-я статья в принятом законе – может напоминать просто трансформер или плавленый сырок какой-то:
«…1. В целях сокращения спроса на табак и табачные изделия запрещаются:
…з) использование фирменных наименований, товарных знаков и знаков обслуживания, а также коммерческих обозначений, принадлежащих табачным организациям, при организации и осуществлении благотворительной деятельности;»
2) спонсорство табака…».
Таким образом, следуя законодательному запрету, «табачным организациям» разрешается «благотворительная деятельность», а почти неуловимую границу между разрешенной и запрещенной их деятельностью, вероятно, успешно проведут за гонорар изобретательные, творческие юристы-слуги табачников. В законе отсутствует принципиально необходимый в России запрет на финансирование политических партий, политическую коррупцию, проникновение в органы государственного управления.
Эта же статья, запрещая, одновременно изящно и витиевато разрешает доступ табачников и к самому главному для них из искусств по силе воздействия на массовое поведение, в том числе стимулирование потребления табака:
«…2. Не допускается демонстрация табачных изделий и процесса потребления табака во вновь созданных и предназначенных для взрослых аудиовизуальных произведениях, включая теле- и видеофильмы, в театрально-зрелищных представлениях, в радио-, теле-, видео- и кинохроникальных программах, а также публичное исполнение, сообщение в эфир, по кабелю и любое другое использование указанных произведений, представлений, программ, в которых осуществляется демонстрация табачных изделий и процесса потребления табака, за исключением случаев, если такое действие является неотъемлемой частью художественного замысла…».
Также в данной статье предусмотрено, что
«…4. Допускается демонстрация табачных изделий и процесса потребления табака при информировании населения о вреде потребления табака и вредном воздействии окружающего табачного дыма в средствах массовой информации при проведении информационных кампаний…».
Похоже, продолжится увлекательное соревнование творческих виртуозов, нанятых табачниками, в законном продвижении ядовитого продукта под видом борьбы с оным. Недавний пример такого подхода – огромные дорожные щиты «Купите себе…», на которых название болезни, написанное на маняще изображенной сигарете, видно только с небольшого расстояния.
В Статье 17 «Оказание гражданам медицинской помощи, направленной на прекращение потребления табака, лечение табачной зависимости и последствий потребления табака» предусмотрено
«…2. Оказание гражданам медицинской помощи, направленной на прекращение потребления табака, включая профилактику, диагностику и лечение табачной зависимости и последствий потребления табака, медицинскими организациями государственной системы здравоохранения, муниципальной системы здравоохранения и частной системы здравоохранения осуществляется в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
3. Медицинская помощь, направленная на прекращение потребления табака, лечение табачной зависимости и последствий потребления табака, оказывается на основе стандартов медицинской помощи и в соответствии с порядком оказания медицинской помощи…».
Потребление табака в любой форме – неизлечимая, рецидивирующая болезнь. Сегодня наркологическая теория и практика могут привести к устойчивой ремиссии, длящейся год, менее 20% потребителей. При этом ни стандарты, ни порядок соответствующей помощи Минздравом пока не согласованы и не утверждены, даже для взрослых, не говоря о зависимых несовершеннолетних.
Одно из очевидных затруднений на этом пути – относительная дороговизна качественной помощи по отказу от потребления табака в сочетании с наличием десятков миллионов потребителей. В этой ситуации наше государство, вероятно, разрешившее табачникам опутать более трети населения наркотической зависимостью, вряд ли готово раскошелиться.
Необходимо отметить, что развитые страны сегодня рассматривают как самое перспективное средство для прекращения потребления табака в крупномасштабных государственных программах по критериям безопасности, эффективности, действенности и доступности растительный препарат цитизин (табекс), разработанный и широко применявшийся в странах социализма, в том числе СССР.
Россия занимает второе после Китая место в мире по уровню нелегальной торговли сигаретами, достигшему уже в 2007 году 76 миллиардов штук[16], является источником масштабной, позорной для репутации страны контрабанды продукции табачных компаний, в первую очередь в страны Европы и СНГ.
По оценкам Европейского регионального бюро ВОЗ, в Российской Федерации контрабандой становятся 20–30% сигарет, ВОЗ делает вывод, что Российская Федерация остается самым крупным нелегальным табачным рынком в Европе в отношении объема.[17] Даже с учетом расхождения оценок, контрабанда такого масштаба вызывает вопросы о роли и участии в ее организации самих табачных компаний.
Страны-Стороны Рамочной конвенции внедряют механизмы, настойчиво требующие от России принять соответствующие меры. В Статье 18 «Предотвращение незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями» предусматривается налаживание, вероятно отсутствовавшего до последнего времени, судя по формулировкам, учета деятельности табачников:
«1. Предотвращение незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями включает в себя:
1) обеспечение учета производства табачных изделий, перемещения через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции и табачных изделий, осуществления оптовой и розничной торговли табачной продукцией и табачными изделиями;
2) отслеживание оборота производственного оборудования, движения и распределения табачной продукции и табачных изделий;
3) пресечение случаев незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями и привлечение к ответственности, в том числе конфискацию контрафактных, незаконно перемещенных через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции и табачных изделий, оборудования, на котором были произведены контрафактные табачные изделия, их уничтожение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Учет производства табачных изделий, перемещения через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС или через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС табачной продукции и табачных изделий, осуществления оптовой и розничной торговли табачной продукцией и табачными изделиями, отслеживание оборота производственного оборудования, движения и распределения табачной продукции и табачных изделий осуществляются на основании данных таможенного и налогового учета, систем маркировки табачных изделий специальными и (или) акцизными марками и собственных систем учета производителей. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий анализ информации, указанной в настоящей статье, и порядок обмена информацией между контролирующими органами определяются Правительством Российской Федерации.
3. В целях предупреждения незаконной торговли табачной продукцией и табачными изделиями каждая пачка и каждая упаковка табачных изделий подлежат в обязательном порядке маркировке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о техническом регулировании».
Примечательно, что пункты 1 и 2 части 1 и часть 2 данной статьи вступают в силу лишь с 1 января 2017 года. Вероятно, в интересах табачников, отведено около 4 лет времени для наведения порядка, или, может быть, для заметания следов нарушений. Так что, табачная контрабанда из России, скорее всего, продолжится.
Закон не предусматривает, как ожидалось, принципиального сокращения аномального – до 500 000 по стране — числа точек продаж продукции табачных компаний, которые часто трудно отнести к «белой» экономике. Вот Статья 19 «Ограничения торговли табачной продукцией и табачными изделиями»:
«1. Розничная торговля табачной продукцией осуществляется в магазинах и павильонах. В целях настоящей статьи под магазином понимается здание или его часть, специально оборудованные, предназначенные для продажи товаров и оказания услуг покупателям и обеспеченные торговыми, подсобными, административно-бытовыми помещениями, а также помещениями для приема, хранения товаров и подготовки их к продаже, под павильоном понимается строение, имеющее торговый зал и рассчитанное на одно рабочее место или несколько рабочих мест».
Отказу от сокращения числа точек продаж по принципу площади торгового зала, думается, способствовали нагнетавшиеся фальшивые опасения «политических» рисков законопроекта, кампания в регионах по сбору подписей владельцев ларьков, представление данной меры как конкурентной акции торговых сетей, и другие дружественные интересам табачников действия.
Ограничений доступности по времени продажи законом не предусматривается.
В местах продаж, согласно принятому закону, вероятно, не удастся разместить современную наглядную агитацию о вреде потребления продукции табачных компаний для здоровья:
«5. Информация о табачной продукции, предлагаемой для розничной торговли, доводится продавцом в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей до сведения покупателей посредством размещения в торговом зале перечня продаваемой табачной продукции, текст которого выполнен буквами одинакового размера черного цвета на белом фоне и который составлен в алфавитном порядке, с указанием цены продаваемой табачной продукции без использования каких-либо графических изображений и рисунков…».
Похожая формулировка в разработанном при участии табачного бизнеса техрегламенте 2008 года не позволила своевременно внедрить в России изображения на потребительской упаковке о вреде потребления продукции табачных компаний.
В этой же статье указано, что
«8. Запрещается оптовая и розничная торговля насваем».
Из этого запрета может следовать, что в Россию разрешается завозить и распространять здесь насвай — под предлогом личного потребления. Насвай содержит табак, гашеную известь, ряд других экзотических компонентов.
Примечательно, что на родине насвая, в Туркмении, уже в 2008 г. Президент запретил его производство, реализацию, использование и завоз. В Казахстане согласно указу Президента от 2011 года насвай регулируется, как наркотик. Таким образом, многочисленные мигранты из стран, в которых уже запрещен насвай, в России смогут его законно ввозить и потреблять, бесплатно угощать окружающих.
Запрет торговли только насваем в законе может указывать, что оборот всех остальных не упомянутых здесь некурительных форм потребления табака, названных в Статье 2, п.1:
«4) потребление табака — курение табака, сосание, жевание, нюханье табачных изделий;»
законом практически не регулируется.
В связи с принятием закона вероятно широкое распространение в России не менее опасных по сравнению с курением некурительных форм потребления табака. В частности, можно ожидать дальнейшего расползания снюса, продажа которого запрещена в странах Евросоюза еще в 1992 году, за исключением Швеции и Норвегии. При этом, похоже, что новые формы продукции табачных компаний дополнят, а не заместят достигнутые в России рекордные уровни курения. Население страны, в первую очередь — молодежь, вероятно, ожидает настойчивое внедрение табачной жвачки, вызывающей зависимость.
К слову сказать, в законе нет прямого запрета или упоминания так называемых «электронных сигарет», и следовательно, они разрешаются по умолчанию. Эти лукавые приборы запрещены во многих странах мира, а в России продвигаются местными заинтересованными силами.
Не запрещается законом и кальян, применение которого в общественных местах запрещено даже в исторически привычных к кальяну Иране, Турции.
В Статье 22 «Мониторинг и оценка эффективности реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака» законодатели не отказали себе в удовольствии посеять сомнения в факте полной научной изученности табачной темы, исследованной за 100 лет досконально:
«1. Мониторинг и оценка эффективности реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака, включают в себя:
1) проведение научных исследований, направленных на изучение причин и последствий потребления табака, действий по стимулированию продажи и потребления табака;…»
Порядок мониторинга также пока не разработан. На основании его результатов, в частности, осуществляется
«4…3) подготовка и представление доклада о выполнении Российской Федерацией Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака».
Статья 23 «Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона» предусматривает, что
«За нарушение законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака устанавливается дисциплинарная, гражданско-правовая, административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.»
Однако соответствующие санкции пока не приняты, и их принятие, вероятно, будет тормозиться, так как в СМИ уже можно видеть признаки набирающей силу кампании по дискредитации закона.[18]
Статья 25 «Вступление в силу настоящего Федерального закона» откладывает вступление ряда его положений на период от года до 4-х (!) лет.
*****
Функционирование капитала, в особенности табачного, в особенности в России, увы, безжалостно.
Можно согласиться с мнением, что
«…В тексте же есть другая фундаментальная проблема: в нем прописаны лишь минимальные, самые очевидные уступки современным требованиям ВОЗ, причем почти все эти уступки касаются напрямую потребителя и немного — розничного продавца. Интересов производителя новый закон едва касается…»[19]
Практически постатейное рассмотрение принятого закона может привести к выводу, что иностранным табачным компаниям удалось нейтрализовать основные риски для своего благополучия, связанные с ратификацией Россией Рамочной конвенции, обеспечив контроль за внесением соответствующих изменений в российское законодательство. Принятый закон, похоже, вписывается в тенденцию, заложенную «убийством» закона 2001 года и подрывом процесса Рамочной конвенции в 1998-2012 годах.
Подробности деятельности иностранных табачных компаний и их союзников по данному законопроекту станут известны со временем. Пока есть только некоторые факты.
Ослабление законопроекта отмечено между первым и вторым чтениями в Государственной думе:
«…есть все основания полагать, что во втором, решающем чтении будут рассматриваться поправки, написанные в полном соответствии с пожеланиями табачной промышленности. Поправки, ослабляющие закон, разработало консалтинговое агентство «Румянцев и партнеры». Они идут вразрез с позицией премьер-министра РФ Дмитрия Медведева и Министерства здравоохранения. А также противоречат Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010–2013 гг., подписанной Владимиром Путиным в сентябре 2010 года.
Антитабачный закон, по версии агентства, не должен содержать следующие меры:
— запрет на продажу табака в киосках и магазинах площадью менее 50 квадратных метров;
— запрет на открытую выкладку табачных изделий;
— запрет на реализацию некурительных табачных смесей;
— запрет на продажу табачных изделий на вокзалах, в гостиницах и заведениях общественного питания;
— установка минимальной цены пачки и повышение акцизов на табак;
— полный запрет на курение в общественных местах;
— запрет на участие табачной промышленности в разработке политики по борьбе с курением;
— полный запрет рекламы и стимулирования продажи табачных изделий…». [20]
Необходимо отметить также вероятность неполной прозрачности процесса разработки и обсуждения законопроекта для общественности, слабости позиций Министерства здравоохранения и профильного комитета Думы.
Налицо широкое участие табачников в обсуждениях законопроекта, вероятно, нарушающее Статью 5.3. Конвенции, неэффективность ВОЗ и международной поддержки групп, призванных способствовать разработке и принятию законопроекта, адекватного сложившейся ситуации и Конвенции, мобилизовать гражданское общество.
Российское государство, по-видимому, не сумевшее защитить национальные интересы, успешно отчитается за пять лет имитации «выполнения» Конвенции, а население останется опорой и заложником социально опасного бизнеса.
Иностранные табачные компании и их союзники получат новые выгоды, отчуждая в доходы жизнь и здоровье наших сограждан. Похоже, что успех табачников используют иностранные алкогольные компании, решающие в России похожие задачи.
Принятый закон, вероятно, будет использован при выстраивании благоприятных для социально опасного бизнеса режимов, как в интеграционных процессах в регионе, так и в странах СНГ, а также в процессах, связанных с ВТО.
Эти трагические события происходят на фоне принятия зарубежными странами, среди которых Соединенное Королевство, Финляндия, Новая Зеландия и другие, государственных программ по полному освобождению от оборота и потребления табака.
С учетом возможностей, предлагавшихся России ее участием в процессе Рамочной конвенции, назвать принятый закон шагом вперед не представляется возможным. Скорее это еще один шаг к созданию в России и вокруг нее зоны, комфортной для глобальных табачных компаний, практически свободной от Рамочной конвенции.
Опубликовано на сайте Российской ассоциации общественного здоровья raoz.ru 27.02.2013 kukuv@icloud.com
[1] Подписан закон об охране здоровья граждан от воздействия табачного дыма и последствий потребления табака. http://kremlin.ru/acts/17571
[2] Дёмин А.К., Дёмина И.А., Дёмин А.А., Дёмин А.А., Дёмина И.А. Россия: дело табак. Расследование массового убийства. Первое специальное независимое расследование социально опасного бизнеса в национальных интересах: малоизвестные факты, анализ, рекомендации. Москва: Российская ассоциация общественного здоровья, 2012. – 555 с. Табл. 24, Рис. — 275, библ. около 2000 – 75 а.л. www.raoz.ru
[3] http://www.rg.ru/2008/12/26/tabak-dok.html Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010—2015 годы. УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 1563-р http://www.kommersant.ru/doc/1516068
[4] Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010—2015 годы. УТВЕРЖДЕНА распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 1563-р http://www.kommersant.ru/doc/1516068
[5] Подписан закон об охране здоровья граждан от воздействия табачного дыма и последствий потребления табака. http://kremlin.ru/acts/17571
[6] http://www.rg.ru/2013/02/26/zakon-dok.html Далее использован текст официальной публикации закона – от автора.
[7] http://www.who.int/entity/fctc/text_download/ru/index.html
[8] http://www.who.int/entity/fctc/text_download/ru/index.html
[9] http://www.who.int/entity/fctc/text_download/ru/index.html
[10] http://www.smokefreepartnership.eu/Progress-in-addressing-tobacco
[11] Об утверждении перечня технологического оборудования (в том числе комплектующих и запасных частей к нему), аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на таможенную территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 года N 372. http://www.tks.ru/news/law/2009/05/06/0002. Цит. 14.09.09.
[12] http://bestpravo.ru/fed2005/data10/tex28524.htm
[13] http://er.ru/persons/705/
[14] http://www.interlaw.ru/law/docs/10800200-084.htm
[15] http://www.dailytelegraph.com.au/news/breaking-news/cigarettes-may-contain-pigs-blood/story-e6freuyi-1225847538778
[16]Joossens L, Merriman D, Ross H, Raw M. How eliminating the global illicit cigarette trade would increase tax revenue and save lives. Paris: International Union Against Tuberculosis and Lung Disease; 2009. P. 12.
[17] World Health Organization. The European Tobacco Control Report 2007, Copenhagen 2007.
[18] См., например: Антитабачный закон отправит курильщиков в загон. http://news.mail.ru/politics/11949442/
[19] К. Шаинян. Бесполезный закон о вреде. http://www.svoboda.org/content/article/24900514.html
[20] Борьба между Минздравом и табачным лобби идет нешуточная. Предмет раздора — здоровье россиян. Кто кого? Александра Зиновьева Московский Комсомолец № 26140 от 18 января 2013 г.http://www.mk.ru/social/health/article/2013/01/17/799639-zakon-o-kurenii-kto-kogo.htm
